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当前基层政府投资审计转型发展面临形势和对策浅析

发表时间: 2017-11-20

近期,审计署下发了《关于进一步完善和规范投资审计工作的的意见》,胡泽君审计长在全国审计机关进一步完善和规范投资审计工作电视电话会议上作了专题讲话,对投资审计为什么要转型、如何转型进行了科学的分析和深刻的阐述,对政府投资审计的转型发展作了工作部署。本文在学习审计署文件精神的基础上,结合基层投资审计现状尤其是存在的问题,对基层投资审计如何转型进行分析和探讨。

一、投资审计面临总体形势

近年来,审计机关在各级党委和政府的领导下,围绕中心,服务大局,不断加大审计力度,取得了很大成绩。但是,随着全面依法治国深入推进、社会主义市场经济不断完善,投资审计也反映一些问题和困难,突出地表现为面临“三大风险”:

一是面临审计法律风险。2017年2月,全国人大法工委印发《对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见》,明确指出在投资建设活动中,负责政府投资和以政府投资为主的建设单位与施工单位是平等的民事主体,审计监督作为公权力,不能介入平等主体的民事权利,不能强制要求以审计结果作为竣工结算依据,除非它们在合同中约定采用审计结果作为竣工结算依据。而实际上很多地方性法规明显违反这一原则,一旦引起法律纠纷,审计机关很难胜诉。另外,部分地方审计机关参与了各类与审计法定职责无关的、可能影响依法独立进行审计监督的议事协调机构,参与了工程项目建设决策和审批、征地拆迁、工程招标、物资采购、质量评价、工程拦标价审计、工程结算等管理活动,超越审计权限,影响审计公信力,不符合审计法等相关法律规定。

二是面临审计质量风险。在审计范围上,很多地方不考虑审计机关人力资源等实际情况,要求“凡投必审”,由此远远超过了审计机关人力资源等实际情况。在审计程序上,由于项目多任务大,很多审计机关开展投资审计走所谓“简易程序”,审计项目的立项、取证、报告等一律从简。在审计内容上,很多地方只是实施单纯工程造价审计,以偏代全,这种只追求审减工程造价,忽视工程建设中的管理漏洞、责任缺失等问题的做法,偏离了审计监督的内在要求。上述问题的存在必然会影响审计监督质量,进而损害审计公信力。

三是面临审计廉政风险。一些地方强制要求将投资审计结果作为竣工结算的依据,部分审计机关甚至直接参与施工单位结算、决算的确认和审核,使得审计机关和审计人员深度介入建设单位与施工单位的利益纠葛,成为施工单位乃至社会中介机构等利益相关方“公关”“围猎”的对象,客观上加大了投资审计廉政风险防控难度。加上有的审计机关内控制度不完善或没有严格执行,工作中缺乏必要的公开透明和监督规范,存在较大的廉政风险隐患。

针对上述问题,审计署指出新时期的投资审计要坚持法治思维、创新思维、廉政思维和辩证思维,做好“三个转变”,即从数量规模向质量效益转变,从单一工程造价审计向全面投资审计转变,从传统投资审计向现代投资审计转变,实行转型发展,回归监督主业:

一是依法审计,履职尽责。各级审计机关要贯彻落实好全国人大法工委的研究意见精神,在工程发包确认的民事法律关系上,不能直接参与工程竣工结算的确认和审计,除非双方有合同约定。审计机关和审计人员要依法独立行使审计监督权,不得参与项目的决策和管理,并严格依法规范审计行为。

二是突出重点,提升质效。要按照围绕中心、服务大局、突出重点、量力而行、确保质量的原则,科学制定年度投资审计计划,不搞“凡投必审”,加大对重大公共基础设施工程的审计监督,每年计划审计若干个重点项目或若干个重点部门,全面审计、审深审透,提高审计质量和效率,以点带面,促进项目规范化管理。

三是完善制度,规范程序。对平等民事主体在合同中约定采用审计结果作为结算依据的,审计机关应依照合同法等有关规定,尊重双方意愿,依法审计并出具审计报告,对审计发现的结算不实等问题,应作出审计决定,对审计发现的违法违纪、损失浪费等问题应依法移送有关部门处理,促进整改落实和追责问责。

四是遵规守纪,防控风险。各级审计机关要加强廉政制度建设,强化对审计权力运行的监督和制约,坚持做到公开透明,坚守审计职业道德,加强审计项目廉政回访等监督检查,切实防控廉政风险和审计风险。

二、基层投资审计存在的主要问题

近年来,基层审计机关在地方党委政府的领导和支持下,积极开展审计监督,为推进城市化进程和服务大规模基础设施建设发挥了重要作用,为促进经济社会发展做出了应有的贡献。但发展过程中一些问题和矛盾也随之凸显出来,具体表现在:

一是直接参与工程结算审计,审计履职不规范。根据相关审计法律规定,即使工程双方约定了以审计结果作为工程结算的依据,审计机关也不得直接审计未办理完的结算或未经建设单位认可的工程结算,否则就是“以审代结”。实际上,基层绝大多数建设项目都是在工程结算没有办理完成,建设单位也没有审核确认,就将施工结算直接送审计局审计,这种审计实质上是一种管理行为,不是审计法定职责。

二是实行了“凡投必审”,审计重点不突出。很多地方政府以地方性法规形式规定建设项目要以审计结论作为工程结算的依据,一个基层审计局每年要审计大小近百个项目,项目多、任务重,审计重点不突出,超出了审计机关和审计人员承受能力,难免会挂一漏万,使审计监督质量和效果打折扣。

三是实行单纯工程造价审计,审计内容不全面。由于项目多、任务重,基层投资项目审计大多实行单纯工程造价审计,很少对工程财务、管理、效益等情况进行关注,审计内容的缺失有可能导致重大问题的遗漏,一旦问题爆发,审计机关可能会承担连带责任,被追责问责。

四是实行“简易程序”审计,审计程序不到位。同样由于人少事多的矛盾,很多投资审计项目都没有按国家准则的要求规范开展,按照现行的行政诉讼法规定,凡属审计程序不到位的,审计结果再正确也是错的,存在较大的法律风险。

三、实行投资审计转型发展的对策建议

根据审计署文件精神,结合基层投资审计开展的实际情况和存在的问题,我们认为要客观地看待投资审计取得的成绩和存在的问题,辩证地对待围绕中心服务大局与回归监督主业的关系,树立“监督是最好的服务”理念,推动基层投资审计转型发展。

1、依法审计,为审计工作营造良好的法治环境。一是按照人大法工委和审计署的研究意见,在制定地方性相关法规时尽量避免直接规定以审计结果作为竣工结算的依据。二是对确有必要进行竣工结算审计的项目,明确项目建设单位可在招标文件中载明或在合同中约定以审计结果作为竣工结算的条款。三是审计全面退出各种议事协调机构,不再参与项目拦标价的审计,不参与项目各种决策管理事项。

2、统筹兼顾,逐步退出工程结算审计。前文所述,工程结算审核不是法定审计范围,目前基层审计机关将大部分精力花在工程结算审核上,既耗费了审计资源,又于法不符。有些地方结合实际出台办法,将项目按类别按金额划分审计任务,将部分审计任务分解到社会审计。但这种按资金额“一刀切”的分割方式也只是过渡性的做法,审计终归要回归到监督本位上来,建议用两到三年过渡时间,将工程结算审核定价交还建设单位和相关管理部门,审计部门将立足主业,实行再监督。

3、突出重点,按计划开展重大项目竣工决算审计。要加强审计项目计划管理,每年初围绕地方为党委政府工作中心,选择若干个重大项目或重点领域进入年度投资审计项目计划。审计机关要严格执行项目审计计划,集中审计力量进行竣工决算审计,要立足全市经济社会发展大局,围绕项目决策、管理、效益等重大方面,重点关注投资项目规划布局、投向结构以及经济、社会、环境效益等情况,推动国家宏观政策贯彻落实,督促落实项目投资和建设管理主体责任。力争以点带面,审计一项规范一片,真正发挥审计监督建设性作用。

4、规范管理,提高审计质量和加强廉政风险防控。审计部门要进一步规范投资审计程序,依法开展投资审计,不得再开展所谓“简易程序”审计。加强项目审计计划管理,严格按计划实施审计;加强审计过程管理,严格执行国家审计准则;加强审计结果管理,实行实质性复核审理,依法出具审计结果文书,严把审计质量关。同时要切实加强廉政风险防控,无论是机关工作人员还是聘用中介或人员,都须从严教育控制。除了经常开展廉政建设教育之外,更重要的是在环节上、关键点加强控制,把权力真正关进制度的笼子。

 

 

 

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