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对基层审计机关提升制度执行力的几点思考

发表时间: 2013-08-05

近年来,基层审计机关着力坚持“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的工作方针,明显提高了基层审计机关的制度执行力,各项审计工作成效显著,无论是发展速度还是发展质量都是前所未有。但在制度执行过程中仍存在有令不行、有禁不止的现象,对基层审计机关高效履职提出了严峻的考验。因而,切实有效地提升制度执行力成为完善基层审计机关自身建设的一项迫切任务和重要课题。

一、对提升制度执行力的基本认识

制度执行力是管理学范畴,既包含制度也包含执行,目前,理论上对制度执行力还没有统一的定义,比较流行的解释是指在一定的范围内,通过一套行之有效的方法促进已制定的制度和政策有速度、有效果地实施的一种综合能力。

具体到基层审计机关,制度执行力就是基层审计机关及其审计人员贯彻落实国家审计法律法规,贯彻落实上级的战略决策、方针政策和工作部署的操作能力和实践能力,是执行命令、完成任务、达到目标的能力。基层审计机关领导干部和审计人员制度执行力的强弱对本单位的发展至关重要,执行力强就能抓住机遇,加快发展;执行力弱必丧失机遇,制约发展。一个执行力强的团队,必然有一支高素质的审计队伍,而具有高素质的队伍团队,必定是工作严谨、规范、充满希望和活力的团队,它也直接关系到审计机关的整体效能和社会形象。

二、当前基层审计机关制度执行力不够强的表现

近年来,基层审计机关围绕履行职责,充分发挥审计监督的建设性作用和“免疫系统”功能,把建立健全制度作为强化管理的重要措施。特别是随着审计工作从传统审计向现代审计转型,逐步形成了一整套内控管理的机制和制度,为正确履行审计监督职责提供了强有力的保障。但是,由于受多方面因素的影响,基层审计机关一些审计人员制度执行力不够强的问题仍然存在。主要表现为:“庸、懒、散、慢、乱、浮”。“庸”就是能力低下、工作平庸、因循守旧、不愿作为、不会作为、心浮气躁、作风飘浮、工作不实等“庸碌”行为。“懒”就是精神不振、不思进取、颓废萎靡、消极懈怠、得过且过、无所事事等“懒惰”行为。“散”就是纪律涣散、自由散漫、擅离职守、随意脱岗、服务意识差、态度蛮横等“散漫”行为。“慢”就是工作效率低下、办事拖拉、敷衍塞责、推诿扯皮等“怠慢”行为。“乱”就是有令不行、有禁不止、以审谋私等突出问题。“浮”就是工作不务实,责任制度不落实,调查研究不深入,下基层不够,做表面文章,心态“浮躁”,作风“浮漂”,成绩“浮夸”等行为。

三、当前基层审计机关制度执行力弱化的原因

(一)制度不够完善。依据执行力理论的思想,制度执行力很大程度上取决于制度本身,科学、合理、有效的制度设计是提升制度执行力的前提条件。不可否认,制度在现实工作中是由少数人制定并由多数人执行,但制度制定并不是单纯少数人的事,在某些业务领域,由于不符合实际情况、信息不对称、存在较大盲区、约束不明确等,制定的制度难免会出现僵硬、滞后性,使制度的执行效果大打折扣。近几年来,各项业务不断发展,OA系统不断研发,之前的制度难免跟不上形势发展的需要,仍有完善的空间。

 ()对制度的认知存在差异。实现任何一个目标都是靠人来执行的,即使有好的制度,但执行不到位或是执行偏差,实现目标仍是一句空话。基层审计机关各项制度执行主体既包括领导干部也包括审计人员,每个层次的人员具有不同的特点和各自对制度的认知。其中,领导干部是提高制度执行力的关键和动力,如果领导干部缺乏控制意识,对制度重视程度不够,或者采取口头号召等简单方法抓制度落实,必然导致一些审计人员对制度、规章掌握不够,在日常工作中形成以习惯代替制度,以信任代替管理,以情面代替纪律,使规章制度形同虚设,从而导致制度在执行中缺乏效力,发生违规违章现象。

()监督考核机制不健全。监督考核是制度执行中的一个重要环节,是实现制度目标的重要手段。目前,基层审计机关每年都会组织开展各种内控检查、审计回访等,但屡查屡犯的现象依然存在,其中一个重要的原因是在制度执行过程中缺乏监督考核激励相容的约束机制,监督、问责、奖惩机制不健全,没有形成科学、合理的配套体系,使得制度执行的质量和成效得不到真正落实。监督者可能会存在检查不彻底,后续跟踪检查不到位的情况,在这种情况下,制度执行失去了持续的约束力,必然导致一些人员在制度面前放松要求、投机取巧,使得制度在执行过程中放任自流。

 ()制度学习培训开展不到位。一方面计算机审计、绩效审计、政府投资审计等新审计业务、新审计方法在快速推广,但这些业务的规章制度或操作规程,都是以文件或业务通知形式下发的,零星分散,没有归纳整理,加之制度出台后学习、宣传、消化滞后,审计人员学习不够,掌握了解肤浅,或存在理解误区,操作执行不得要领,造成工作偏差、误差甚至造成有章不循的现象发生。另一方面,落实制度是一个无期、重复和枯燥的过程,对审计人员而言,需要持之以恒不厌其烦地学习,需要细致谨慎全力以赴地执行,需要真心投入毫不松懈地操作,但现实中不少审计人员不愿投入精力去学习规章制度,更不愿一步一步地按规章制度办理业务,而是投机取巧、麻痹大意、心存侥幸,不仅不能够规范操作业务,还埋下了很大的风险隐患。

四、对提升基层审计机关制度执行力的几点思考

提升制度执行力是一个系统工程。制度是执行的前提,执行是制度的保障,但只依靠不断制定制度和完善制度并不能解决所有问题,全面提升基层审计机关制度执行力需要多管齐下,才能真正解决有章不循、违规操作现象。解决这一问题可以从以下五方面抓好执行:

(一)解决理性能力的有限性,科学执行。制度存在的主要原因在于人的理性能力是有限的,如果放任自流,会导致工作的低效率。而正因为理性能力的有限性,每当一项新制度的制定或者修改,需要得到受它所管束的理性人的认同。因此,提高制度科学性的一个重要环节是少数人在制定新制度时,需要结合实际, 遵循符合现实需要、满足大多数人利益、全体人员共体遵守的原则,充分调研, 广泛征求意见,问计于民,反复讨论,形成共识,最大限度做到科学性、平等性、预见性和有效性,促使全体人员在实际工作中精益求精的执行。

()确保内控制度的连续性,带动执行。任何制度的制定都是一个动态的过程,要保证制度的连续性,首先,需要在执行过程中不断对现行各项制度进行评估、监测,及时调整、修订、补充相关内控制度,避免内控制度与业务行为不协调。在修改原有制度时,应该合理处理与原制度的衔接,避免前后矛盾,出现漏洞。其次,需要充分发挥领导干部的重要作用。古人云:其身正、不令而行,其身不正,虽令不从。三分战略,七分执行。领导干部既是决策的制定者,也是决策落实的第一责任人,必须从严要求自己,带头抓执行、促落实。执行力的提升,不仅需要严格的制度和科学的机制做保障,离不开领导干部的率先垂范、以身作则。要在工作中带头做到按制度办事、按权限办事、按程序办事、按纪律办事,成为执行制度的先导和表率,以领导干部执行制度的先进性来带动审计人员执行制度的自觉性。

()增强监督机制的确定性,规范执行。天下之事不难于立法,而难于法之必行。实行严格认真的督查,是制度得以执行的重要保证。从实践经验来看,通过个人自觉性来执行制度仍然具有很大的不确定性和不稳定性。若使制度执行取得良好效果,需要建立健全科学民主的目标化决策机制、责任制衡的刚性化执行机制、督查考核的制度化监督机制、奖惩兑现的导向化激励机制为核心的四位一体的监督体系,确保制度执行阳光透明。同时,要将制度执行情况与事中督办相结合,与事后督查相结合,年度考评相结合,与社会监督相结合,与问责相结合, 切实解决制度执行好坏一个样的问题,充分发挥监督检查、督促整改的作用。

()提高教育培训的有效性,推动执行。提高基层审计机关制度执行主体的能力,需要全面培养和提高领导干部和审计人员的综合素质和履行职责能力。以贴近审计工作实际为出发点,以规范性、实用性、有效性为准则进行培训, 打造一支学习型、研究型、专家型、务实型和开拓型的审计队伍,避免领导干部和审计人员在执行制度时,由于自身认知或能力不足出现断章取义、不合规范的现象发生,使领导干部和审计人员在工作中真正做到了解全局性制度、熟知本部门制度、精通本岗位制度,严格按操作流程进行操作。

()注重文化氛围的实用性,促进执行。要努力营造遵守制度为荣、违反制度为耻的浓厚氛围,大力弘扬和践行以“责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献”为主要内容的职业素养标准,着力建设求实文化、责任文化、诚信文化、细节文化,让每位领导干部和审计人员自觉养成实事求是、勇于负责、诚实守信、重视细节的良好习惯,促使每一位领导干部和审计人员全心全意地投入到自己的工作中,最终使团队形成一种注重现实、目标明确、简洁高效、监督有力、团结、紧张、严肃、活泼的执行文化。(刘洪生)

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