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正视问题分析原因切实加强投资审计管理——基层政府投资审计工作存在的问题及对策

发表时间: 2017-11-22


政府投资审计是《中华人民共和国审计法》赋予审计机关的一项重要职责,也是当前审计机关重要审计任务。目前投资审计正成为审计系统仍至社会层面关注的焦点,究其原因主要是投资审计面临的困难和问题比较多,实施中也存在一些不规范的现象。笔者认为应当进行分析和总结,不断促进投资审计工作的规范管理和良性发展。

一、基层审计机关普遍存在的职能定位不准、实施项目太多和审计质量不高等问题的负面效应不容忽视。

根据实际工作经验,笔者认为,目前基层审计机关普遍存在以下几个方面的问题,应当引起重视:

(一)职能定位不准,越位现象突出。审计机关法定职责是监督,同样政府投资审计应当履行的是监督职责。地方政府希望审计机关起到“把关”的作用,基本上形成了“逢建必审、审后结算”的工作要求,特别是政府领导把一些不属于审计范围内的事项也安排到审计机关办理,造成投资审计工作存在越位现象。普遍存在参加协调议事机构、参与了项目评审、栏标价审核、项目竣工验收等工作。审计机关参与了审计监督职能之外的工作,实际上是参与了管理,其结果是既当“运动员”又当“裁判员”,监督职能弱化,失去了审计应有的独立性。

(二)审计项目太多,计划管理不强。2009年以来,各地开工的基本建设项目不断增多,带来的政府投资工程审计项目逐年增长。特别是近几年尤为突出,据调查,一个县级审计局20142016年完成投资项目分别为 106个、112个和188个。审计类型也由单一的竣工决算(结算)审计,扩展到招标控制价审核以及对重点投资工程进行的跟踪监督,职责范围外的非审计项目也占了相当比重。带来的是对审计项目计划管理的冲击,结果是审计项目计划管理弱化,每年均有大量项目积压,审计机关面临沉重的负担。

(三)专业人员较少,审计质量不高基层政府投资审计项目主要由审计局下属的政府投资审计局(或投资审计中心)承担。一个县级政府投资审计局人员编制(事业)一般为57人,既使配备到位,专业水平普遍不高。某县级审计局2016年已完成的决算(结算)审计项目、招标控制价审核项目188个计算,除去委托项目,人均完成审计(协助)项目约30个,显然超出了审计人员能够承担的工作量。为了增加专业审计力量,基层审计机普遍采取的办法是招聘合同制专业人员和委托中介机构参与审计业务。虽然一定程度上缓解了专业力量不足的矛盾,但管理难度加大,不可避免带来审计质量不高等问题。

(四)审计内容偏窄,揭示问题不全。县级政府关注的重点在工程造价上,更多的考虑的是节约政府投资,在审计任务重、人员少和地方政府关注工程支出的情况下,基层审计机关在实施审计项目时,把审计的重点放在工程造价真实性、准确性的审核上。一般基层审计机关的工程决算(结算)审计报告基本上反映的问题都是多计工程造价的问题,很少反映或不反映建设程序、工程管理上的问题。投资审计应关注的是整个建设项目的合规合法性,偏向工程造价这一单项内容,就等于放弃了其他重要问题的查处,间接助长了工程建设领域违纪违规行为,依法审计大打“折扣”。

(五)项目管理缺失,审计难度加大由于建设项目多、涉及建设主体面广,加之执行程序不严、工程管理不到位,给审计工作带来难度。主要原因,一是建设单位缺乏专业技术人员,从事工程管理的人员对工程建设程序和管理要求不熟悉、不掌握。二是中介服务机构不履责。如监理公司不负责任,缺乏独立性,不能发挥应有的监管职责。有的工程造价编制单位在编制工程结算书时,随意性太大,工程结算书缺乏真实性、准确性。三是管理人员不负责任上交矛盾。如对签证资料不签字或不签明确意见,或将应由建设方确定的事项直接上交审计机关处理。由于以上原因,造成审计项目资料不完整、不规范,甚至不真实,也导致审计机关成为矛盾的焦点。

二、分析政府投资审计工作实际现状和存在的问题,之所以成为关注的焦点,有其主客观原因。

审计机关开展政府投资审计工作以来,成效显著,之所以成为当前关注的焦点,主要是基于投资审计职能定位不准和审计工作管理上还存在很多不规范的问题。产生问题的原因应该有以下几个方面:

(一)各级政府十分重视政府投资审计工作,审计工作任务十分繁重。2008年世界金融危机以来,各级政府建设项目普遍增多,审计机关的政府投资审计职能也受到地方政府的重视,政府投资审计任务占审计全部工作量的比重较高,高的占到70,同时也承担了较多与投资管理相关的工作。比如,审计机关按要求参加了一些投资审计协调议事机构,直接或间接参与了一些投资管理活动。

(二)政府投资审计具体操作缺乏顶层设计,制度建设滞后,各地审计机关多样性做法已现不妥端倪。在服务和服从地方政府中心时,为了适应政府需求和推进审计工作的开展,各地审计机关对审计方式方法进行了探索和创新,难免出现了一些与法律、规章不相符的做法。比如,在事前事中事后审计的指导思想下,开展了预算编制、栏标价审核、工程验收、材料价格认定等工作。

(三)建设工程牵涉承建方较大经济利益,投资审计人员违纪违法行为成高发状态。投资审计具有专业技术要求较高,审计人组成多样化,项目审计过程比较复杂等特点,在利益驱动下,工程审计人员成为不法分子重点围猎对象,在专业特点和监管难度较大的情况下,各地审计系统内相继出现了审计人员发生违纪违法行为的案例,审计质量和审计效力受到质疑,直接影响审计机关形象。

由于以上原因,带来的不可忽视的是政府投资审计法律风险、质量风险和廉政风险较大,审计风险控制压力增加,也直接导致审计机关和各方关注,完善和规范投资审计工作显得尤为迫切。

三、完善和改进政府投资审计工作的对策

做好政府投资审计工作,前提是立足于依法审计,充分考虑审计机关职责权限、工作条件以及其他因素限制,不能也不应该“包打天下”,要从审计职能定位、审计管理机制、审计方式方法等方面加以调整和规范,凸显和扮演自身应有的“角色”,发挥更大的作用。

(一)实出主责,依法审计,坚决回归监督职能。法律赋予审计机关的主责是监督,政府投资审计的职责就是发挥监督作用。要做到四个方面,一是退出审计职能以外的事务,即不参加一切协调议事机构,包括工程专班、协调指挥部、领导小组等;二是严格履行法律法规权限以内的职责,即不参与一切非审计监督活动,包括栏标价审核、项目评审(评估)、工程验收和工程决算(结算)编制等;三是政府交办的、不能执行审计准则且可能影响审计独立性的政府投资事项,不出具审计报告,必要时出具行政文书,提出意见和建议;四是属于审计监督范围内的投资审计项目,严格执行法定审计程序。审计的项目必须已办理竣工决算(结算),审计报告只对核减部分进行确认,严格从项目建设合规、合法性上,依法依规开展审计监督。

(二)控制数量,分层实施,充分利用审计资源。为了加强政府投资审计,实现审计全覆盖,应当理顺投资审计工作机制,突出工作重点,适当调整基层审计机关投资审计工作方向和任务。一是主要开展重点项目竣工决(结)算审计,原则上不开展建设项目全程跟踪审计,防止介入管理事务;二是审计机关实施的重点投资审计项目,在审计力量不足的情况下,可委托社会中介机构参与审计工作;三是根据投资额大小划分两个层级,将投资一定额度以下的建设项目,由建设单位内部审计部门或由其委托社会中介机构进行工程审计和造价咨询,国家审计机关有计划的进行抽审;四是严格实行计划管理,合理安排追加审计项目,切实履行项目计划报备、审核和调整工作程序。

(三)完善机制,从严要求,加强审计人员管理。政府投资领域牵涉多方利益,一直都是比较敏感的工作,带来政府投资审计固有风险较高。针对投资审计较多聘用人员、委托社会中介机构参与审计的具体情况,加强审计人员管理尤为重要。一是上级审计机关要制定有关投资审计管理准则和投资审计业务操作指南,规范和指导基层审计机关开展投资审计工作;二是规范聘用人员、委托社会中介机构相关管理办法,在人员聘用程序、委托中介机构流程,以及廉政纪律和考核内容等方面进行明确;三是加强投资审计人员工程专业、审计程序的培训,提高业务能力和执法水平;四是加强日常工作监管,全员纳入工作考核范围,特别是廉洁从审方面要做到措施具体、监督有力。

(四)关注重点,规范操作,提升审计项目质量。投资审计项目质量控制是投资审计工作的关键环节,组织好审计项目实施,既要提高工作效能,又要保证审计质量,防控审计风险。一是要突出重点审计项目的管控。对重点建设项目,要加强管理,精心组织,不能放手让委托的中介机构进行自行开展审计业务。上级审计机关可采取“上审下”的方式,直接对下级政府重点投资项目进行审计监督。二是规范审计监督范围,不能开展单纯的工程造价审计,要强化工程建设管理程序合规、合法性检查和投资项目绩效评价。三是加强内部复核,完善项目审核、会商机制,确保重点项目交叉复核、法制审理全覆盖。五是注重投资审计情况的整理、综合分析工作,加强被审单位整改督办,及时上报审计过程中发现的情况和问题,促进审计成果的充分利用。

(五)加强反馈,重视监管,提高工程管理水平。工程建设专业性较强,加强建设工程管理,提高政府投资经济效益和社会效果尤为迫切。一是审计机关要及时向政府反馈审计情况,对建设项目管理上的普遍性问题要综合分析,提出建设性意见和建议;二是督促建设单位严格实行项目法人制,成立有专业工程技术人员参加的项目建设主体;三是地方政府积极探索代建制,克服专业工程管理人员不足、经验能力欠缺的问题,提高管理效能;四是积极推动工程建设领域问责机制,对工程管理、项目监理、咨询服务等环节的违法违纪行为进行追责和依法查处。

                 

                    

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