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关于规范使用审计定性法规依据的三个问题

发表时间: 2018-04-02

审计定性是审计执法行为的重要组成部分,是审计处理、处罚的基础,而定性法规(包括法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章、规范性文件等)依据的使用或引用是审计定性的一个重要环节。审计定性法规依据的文字表述是否通俗、语言是否准确、措词是否严谨、标点符号的使用是否正确,是衡量审计定性法规依据使用或引用是否规范的基本标准,是审计执法公正、公开和公平的客观要求。规范使用或引用审计定性法规依据,对体现审计结果类文书的严肃性、权威性,促进提高审计执法质量具有十分重要的意义。

一、审计定性法规依据使用不规范的表现形式

(一)引用定性法规依据的名称不规范。其情形主要包括应使用全称的使用简称或不规范的使用简称;应引用文号的不引用文号或不需引用文号的多余地引用文号;不应引用发文单位的多余引用发文单位;带附件的法规引用时不正确;法规名称中缺字或漏字等。

(二)引用定性法规依据条款的具体内容不规范。其情形主要包括以下10种:引用法规过时;随意拼接法规或杜撰法规;引用法规不充分;引用法规表述方式欠妥;将专用法规作为一般法规引用;将处理依据作为定性依据引用;引用的法规层次过低;用通用法规代替专用法规;将法规原则性规定作为定性依据引用;其他不规范的引用,如只引用法规条款的序号,不引用条款的具体内容;引用其他省市的法规规定;不引用法规依据等。

(三)定性法规依据涉及的标点符号使用不规范。包括引用法规名称,相关标点符号的使用不规范”;引用法规条款的具体内容时,相关标点符号的使用不规范。

二、规范使用审计定性法规依据的途径

(一)规范引用定性法规依据的名称

1.规范引用法律、行政法规名称。一是引用其全称,但不必引用制定机关。如《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国预算法实施条例》,这种引用方式行文严谨。二是引用简称,如《预算法》《预算法实施条例》,法规名称中“中华人民共和国”字样省略了。因为在审计结果类文书中一般不涉及国外法律,不会与国外的相关法律混淆而产生误导。

    当引用的定性法规依据在文书中反复出现时,其法规名称可综合使用,即在首次引用时用其全称,在后文中则可使用简称,并作适当说明。这种引用方式,在引用地方性法规、部门规章和地方政府规章及规范性文件时同样适用。如《中华人民共和国招标投标法实施条例》(以下简称《条例》)

    使用法规简称能节约文字,减少篇幅。但有观点认为,使用法规简称在审计结果类文书,特别是在审计决定这类文书中显得不够严谨,不够严肃。故其具体使用要根据不同的审计文书类型掌握。

2.规范引用地方性法规、部门规章、地方政府规章和规范性文件的名称。应采取“全称+文号”的方式。其中引用规范性文件的名称时,是否引用发文单位要根据具体情况确定:当文件名称本身带有发文单位时则必须引用,否则无须引用。因文号中已经包含

其发文单位或主要发文单位,如果再引用就显得多余和重复。

有的带附件的规范性文件,其正文条款与附件条款均可作为定性法规依据引用。当引用其正文条款时,采取“全称+文号”方式;当引用其附件条款时,采取“附件名称+文号”方式。如引用“《人力资源社会保障部关于印发<城乡居民基本养老保险经办规程>的通知》(人社部发(2014﹞23号)”这个文件,对“新农保和城居保基金帐户未按规定合并”问题,可这样引用:以上违反了《人力资源社会保障部关于印发<城乡居民基本养老保险经办规程>的通知》(人社部发(2014﹞23号)“二(一)及时合并基金账户……做好新农保和城居保基金账户的合并工作,原则上在一个基金管理层级单独设立一个城乡居民养老保险财政专户、一个收入户、一个支出户,单独记账,独立核算,实行收支两条线管理。”的规定。对“社保经办机构未按规定与财政部门、金融机构对账”问题,可这样引用:以上违反了《城乡居民基本养老保险经办规程》(人社部发(2014﹞23号)“第四十八条 财政补助资金的结算和申请……社保经办机构按月与财政部门、金融机构对账,确保补助金额准确无误,及时足额下拨。”的规定。

(二)规范引用定性法规依据条款

1.杜绝引用过时的定性法规依据。当前法规修改修订变化较快,稍不留意就会错误地引用废止或失效的法规。一是对完全废止原有规定,再立新法规,并取新名的法规,引用时要遵循法不溯及既往的原则。如《社会保险费申报缴纳管理规定》(人力资源和社会保障部令第20号)自2013年11月1日起施行,原《社会保险费申报缴纳管理暂行办法》(劳动和社会保障部令第2号)同时废止。当审计发现的问题发生在此时点之后,或虽然发生在此时点之前,但该问题仍延续至此时点之后,则用新法规;如审计发现的问题发生在此时点之前,且未向此时点之后延续,则仍用旧法规。二是对原有的法规进行局部或彻底的修改,并重新公布,但仍使用原来的名称,引用除遵循法不溯及既往原则的同时,应用时间标注法来区分。如《中华人民共和国预算法》(2014年修订)。对于直接在原来文本上进行条文增删,从而导致其下的条文序号相应变更的法规,在引用时未避免造成误会,也要借助于前面提到的时间标注法。

2.不随意拼接或杜撰法规条款。即不得改变原文的表述顺序拼接语句,或将同一法规中二个以上的条款硬性拼接在一起,或无中生有的自造法规条款。如对“某施工单项合同估算价在400万元以上的公用事业项目——供水项目未进行招标”问题,引用定性法规表述如下:上述行为违反了《工程建设项目招标范围和规模标准规定》(国家发展计划委员会令2000年第3号)(该法规正在修订之中) “第七条 施工单项合同估算价在200万元人民币以上的工程建设项目,包括项目的……施工……以及与工程建设有关的重要设备……采购,必须进行招标”的规定。经核对该条款原文为“第七条 本规定第二条至第六条规定范围内的各类工程建设项目,包括项目的……施工……以及与工程建设有关的重要设备……采购,达到下列标准之一的,必须进行招标:(一)施工单项合同估算价在200万元人民币以上的……”,引用时改变了原文的表述顺序,同时针对该问题尚需引用该法规第二条至第六条相关条款才能做到定性法规依据充分。

    不得改变法规条款序号的表达方式,否则也属于拼造法规。如下列引用:上述行为违反了《关于进一步加强专项扶贫项目管理的指导意见》(鄂政扶发〔2016〕7号)“第二条(一)锁定专项扶贫项目扶持对象……”的规定。经查原文应为“二、(一)锁定专项扶贫项目扶持对象……”,引用时随意将“二”改成了“第二条”。

3.引用定性法规依据要充分。如对“挪用城乡低保资金”问题,引用定性法规条款时作如下表述:上述行为违反了《中央财政困难群众基本生活救助补助资金管理办法》(财社〔2016〕87号)“第十二条 补助资金要专款专用,各级财政、民政部门和经办机构应严格按规定使用……不得以任何形式挤占、挪用……”的规定。如能直接分清此挪用系中央财政困难群众基本生活救助补助资金,上述引用是无问题的。但在分不清其资金来源的情况下,因城乡低保资金的来源包括中央财政补助、省级财政补助和县市本级预算安排等,上述定性法规依据只能涵盖中央财政补助资金这部分,不包括省级与县市这部分,因而造成其引用定性法规依据不充分。可改为引用《社会救助暂行办法》“第五条……社会救助资金实行……专款专用,任何单位或者个人不得挤占挪用……”这一法规条款,其定性法规依据就较为充分。

    有的仅仅引用定性法规依据单一条款,不能完整涵盖问题定性事实。如针对“工程项目未公开招标”这一问题,其定性依据引用《工程建设项目招标范围和规模标准规定》(国家发展计划委员会令2000年第3号)“第九条 依法必须进行招标的项目,全部使用国有资金投资或者国有资金投资占控股或者主导地位的,应当公开招标。”或《招标投标法实施条例》“第八条 国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目,应当公开招标……”的规定不充分,还应相应引用该项目是否达到规模标准的规定,即还应引用《工程建设项目招标范围和规模标准规定》(国家发展计划委员会令2000年第3号)“第七条 本规定第二条至第六条规定范围内的各类工程建设项目,包括项目的……施工……以及与工程建设有关的重要设备……采购,达到下列标准之一的,必须进行招标:(一)施工单项合同估算价在200万元人民币以上的……”的规定,必要时还要引用上述规定第二条至第六条的具体内容。少数问题必须引用2个及以上不同法规相关条款,才能达到引用法规充分的求。

    4.引用较为特殊的定性法规条款,要调整其表述方式。一般而言,引用审计定性法规依据的格式化表述方式为:上述行为违反了(或不符合)某某法规第某条第某款的规定。但有些定性法规条如果这样引用就显得绕口,语句不通顺。如某建设单位存在将一个单项建设工程施工分解成若干部分发包给不同的施工总承包或专业承包单位的情形,定性其问题为违规发包建设工程,当引用定性法规依据《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法(试行)》(建市〔2014〕118号)(以下简称《办法(试行)》)相关条款具体内容时,根据一般的引用方式,应作如下表述:上述行为违反了《办法(试行)》“第五条 存在下列情形之一的,属于违法发包:(五)建设单位将一个单位工程的施工分解成若干部分发包给不同的施工总承包或专业承包单位的......”的规定。如果我们抽出这段表述的主干,就成了“上述行为违反了……属于违法发包……的规定”,很显然,这个句子比较绕口。因此,可换一种表述方式调整表述如下:根据《办法(试行)》“第五条 存在下列情形之一的,属于违法发包:(五)建设单位将一个单位工程的施工分解成若干部分发包给不同的施工总承包或专业承包单位的......”的规定,该行为属于违规发包,违反了《建筑法》第二十四条“......禁止将建筑工程肢解发包。建筑工程的发包单位......不得将应当由一个承包单位完成的建筑工程肢解成若干部分发包给几个承包单位”的规定(此处不引用《建筑法》第二十四条也可,如引用则与一般性的引用定性依据的格式相衔接)。这样一调整,就显得通俗、自然多了。

5.不能将专用法规作为一般法规引用。如对某采砂户未经批准或无采砂许可证,擅自在汉江河道采砂问题,引用定性法规条款表述如下:该行为违反了《长江河道采砂管理条例》“第九条 国家对长江采砂实行采砂许可制度。”的规定。此引用明显错误,《长江河道采砂管理条例》是专门针对长江干流制定的,不适用于汉江等其他河流。应修改为:该行为违反了《中华人民共和国河道管理条例》“第二十五条 在河道管理范围内进行下列活动,必须报经河道主管机关批准;涉及其他部门的,由河道主管机关会同有关部门批准:(一)采砂、取土……”的规定。

6.引用法规条款要合理取舍。在引用定性法规依据条款内容时,经常存在着整条整段引用,不加取舍,不加省略地照搬照抄的情形,既造成针对性不强,又形成文字冗长。如对“部分转移支付资金未及时录入预算指标系统,造成资金未及时分配使用。”问题,引用定性依据表述如下:以上行为不符合《关于进一步加强财政支出预算执行管理的通知》(财预〔2014〕85号)“二、加快资金支付进度。(一)做好支付前期准备。各部门和单位应根据工作和事业发展计划,做好预算执行的前期准备,特别是重大项目的准备工作。要根据年度预算安排和项目实施进度等情况,认真编制分月用款计划,及时提出支付申请。地方各级财政部门要会同有关部门做好转移支付资金拨付的前期准备,力争做到资金一旦下达,及时分配使用。(二)加快资金审核支付。各级财政部门要加快资金审核和支付,内设相关机构要各司其职,各负其责。要认真审核各部门和单位的用款申请,对重点和大额支出项目,审核后要跟踪后续进展;要及时下达用款额度并办理资金支付,对基本支出按照年度均衡性原则支付,对项目支出按照项目实施进度和合同约定支付,对据实结算项目根据实际需要引入预拨和清算制度”的规定。该引用中“(一)”未适当省略,“(二)”属多余可去掉。其可修改如下:“二、(一)做好支付前期准备。……地方各级财政部门要会同有关部门做好转移支付资金拨付的前期准备,力争做到资金一旦下达,及时分配使用……”的规定。

7.尽量避免使用层次过低的审计定性依据。在运用审计定性依据时,要重视审计定性依据的层次性,相同内容的依据应坚持就高的原则,特别是在层次低的审计定性依据与层次高的审计定性依据内容冲突时,更应如此。同时,尽量不单独引用被审计单位主管部门及本单位制定的规章制度等,如需引用时,最好与较高层次的法规同时引用。

    上述引用也有例外的情况:一是当层次较高的法规中明确规定下级政府或部门可以自行确定标准等相关规定的,则地方政府或部门突破上级政策规定制定的本地政策可以作为定性法规依据引用。如《社会救助暂行办法》“第二十八条 下列人员可以申请相关医疗救助:……(三)县级以上人民政府规定的其他特殊困难人员。”就是此种类型。但引用时应注意,最好将地方政策与上级规定同时引用。二是当开展一些特殊类型的审计,如绩效审计时,可以参考引用被审计单位主管部门及本单位制定的规章制度、下达的计划提出的技术经济指标等作为定性的依据。

8.能用专用法规的不用通用法规。如对“挤占挪用城乡医疗救助资金”问题,定性时引用表述如下:上述行为不符合《中华人民共和国预算法》“第六十三条 各部门、各单位……不得擅自改变预算支出的用途”的规定,这样引用本来不错,但如果引用《城乡医疗救助基金管理办法》(财社〔2013〕217号)“第十五条 城乡医疗救助基金……任何单位和个人不得截留、挤占、挪用……”的规定,则更贴切,更具针对性。

9.不能将原则性规定作为定性依据引用。如对某公用事业建设项目未进行招标的问题,定性表述如下:上述行违反了《招标投标法》“第三条 在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的……施工……必须进行招标:(一)……公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目……”的规定。很显然,这是原则性规定,因必须进行招投标的还有具体的范围和额度(或规模)标准规定,特别是额度(或规模)标准是确定建设项目是否必须进行招标的界限。该问题较为规范的表述见前述“二是不随意拼接或杜撰审计法规条款”,在此不再重复。

10.注意其他不规范的引用。不能引用其他省市的法规;不能只引用法规条款的序号,不引用其具体内容;不能只引用法规条款的内容,不引用其条款的序号;不能将处理依据作为定性依据引用;同内容不同名称的法规不要引用过多,形成堆砌法规等。

(三)规范使用涉及的几种标点符号

1.引用法规名称要规范使用相关标点符号。一是要规范使用书名号。引用带附件的定性法规依据名称时,会涉及多层使用书名号。根据国家标准《标点符号用法》规定,书名号里边还要用书名号时,外面一层用双书名号“《》”,里边一层用单书名号“<>”。而不能错误地漏掉一层书名号,或内外层均用双书名号。二是要规范使用发文字号年份的标点符号。仍以前述为例,比较正确的使用为“(人社部发﹝2014﹞23号)”其中年份使用的是六角括号。而不能错误地使用为“(人社部发【2014】23号)”或“(人社部发[2014] 23号)”,前者为方头括号,指出这个是错误的比较容易理解;后者为中括号(或方括号),这是经常错误使用的一种方式。如果发文字号里用的是中括号,而外面套的是小括号,显然不符合逻辑。

    2.引用法规条款的具体内容,要规范使用相关标点符号。一是要规范使用引号。引用法规条款的具体内容时,引号里面还要用引号时,外面一层用双引号,里面一层用单引号。在实际中经常出现的错误是:引用时不使用引号;当要同时使用双引号和单引号时,少用一层引号或二层都用双引号。二是要规范使用省略号。第一、省略号在公文中是位于中线的六个小圆点“……”,占两个字的位置,且不拆开移行,六连点要排在同一行。不能错误地将省略号使用成三个点,占一个字的位置。第二、省略号之前是句内顿号、分号、逗号、冒号等停顿符号时,除冒号要保留外,其余可以不写;省略号之前是句号的应予保留;省略号后一般不用标点。

三、完善规范使用审计定性法规依据的对策

(一)充分认识其规范使用重要性。规范使用审计定性法规依据是审计处理、处罚的基础,是审计执法公正、公开和公平的客观要求。规范使用审计定性法规依据,对体现审计结果类文书的严肃性、权威性,促进提高审计执法质量具有十分重要的意义。

(二)加强审计人员日常学习培训。审计机关要采取请进来与走出去相结合的形式,多途径多方式及时组织开展规范使用审计相关法规政策的学习培训,帮助审计人员提高学法用法的素质。同时,审计人员要十分重视对审计工作涉及的相关法规的自学。

(三)增强审计人员使命感责任感。审计人员在使用审计法规时,一定要养成查原文的习惯,坚决杜绝简单地复制粘贴的陋习,避免以讹传讹的现象发生。要建立健全审计执法责任追究制度,明确法律责任,增强审计人员规范使用审计法规的使命感与责任感。

(四)建立健全审计考评相关制度。建立优秀审计结果文书评选制度,对审计人员的创造性劳动予以鼓励;改进优秀审计项目评选办法,加大正确使用法规依据等规范性方面的分值比重,从制度上为规范使用法规依据提供导向,促进提高审计工作的整体质量和水平。


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